工商行政处罚案件证明标准探析/田凯
作者:法律资料网
时间:2024-07-26 11:14:31
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工商行政处罚案件证明标准探析
田凯
在我们工商部门日常的办案中，案子办到什么程度，才算是符合要求，才能经得起复议、诉讼的“考验”，成为广大办案人员普遍的困惑。其实，这就涉及到行政处罚案件证明标准问题。证明标准不仅是重要的实践问题，更是复杂的理论问题。鉴于法律无明确的规定，对其作一研讨，对提高工商执法办案的质量和水平，具有重要价值和现实意义。
一、证明标准
1、行政处罚证明标准的概念
行政处罚证明标准是指行政机关在行政处罚程序中利用证据证明违法案件事实和行政处罚程序事实所要达到的程度。行政处罚证明标准的确定，是行政机关认定案件事实的前提。证明标准要解决的问题是证据到什么程度时，才能认定待证事实。具体到行政处罚中，证明标准就是证据达到行政机关对待证事实进行认定的最低（必要）限度。也就是说，当用来证明一个待证事实的证据达到这个限度或者要求时，这个待证事实在法律上就视为真实存在。对行政机关来说，行政处罚必须要能够经受起法院的审查。所以行政处罚证明标准同时也是行政复议、行政诉讼中对行政处罚进行审查的证明标准。
证明标准作为一种带有主观色彩的东西，它虽然是抽象的，但同时也是客观存在的，因为运用证据对案件事实加以证明的过程是人有目的的认识过程，这种认识过程是有规律的，人们完全可以通过经验积累和理论分析来把握它。实际上，无论对待证明标准理论的态度如何，法律中是否明确规定，证明标准这一尺度还是在认定事实过程中起着决定性的作用。
2、三大诉讼的证明标准
在我国三大诉讼（刑事、民事、行政）中，均有“以事实为根据，以法律为准绳”、“事实清楚，证据确实、充分”的规定。根据案件性质的不同，对当事人权益的影响不同，又有着不同的适用标准。刑事案件适用的是“排除合理怀疑的证明标准”， 民事案件适用的是“优势证明标准”，行政案件介于二者之间，适用的是“清楚而有说服力的证明标准”。
3、工商行政处罚案件的证明标准
工商行政处罚案件的证明标准，法律上没有具体的规定，但在不同的法律中有涉及：
（1）《行政处罚法》“以事实为依据”（ 第四条第二款）；“必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”（ 第三十条）；
（2）《行政复议法》“事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当”（第二十八条第一项）；
“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的”（第二十八条第三项）；
（3）《行政诉讼法》“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的”（ 第五十四条第二项）。
（4）《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十条第一项“事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法”之规定，笔者认为这就应该是工商行政处罚案件的证明标准，尽管没有明确说出来。
二、客观事实与法律事实
工商部门实施行政处罚应当以事实为根据，但大多数情况下，执法人员不是违法事实的直接感知者，对于执法人员来说，违法事实（客观事实）是永远不可能重现的过去。对于未曾直接感知的过去，只能通过各种手段去认识和判断。而这一认识以及判断过程所产生的结果，严格地讲不是事实本身，而是一种对过去的确信或者怀疑的心理状态。所以，作为行政处罚适用前提的违法事实，是靠执法人员透过各种证据对事实的认定。当这种认定在法律上被认为是可以接受时，这种认定就可以作为法律上的真实而成为法律适用的前提（法律事实）。从这个角度上说，在执法人员眼中，只可能有法律上的真实，不可能有绝对的真实。试分析一个案件查处过程：工商机关接到举报，查处一起销售假货案，工商机关对相对人是否实施了销售假货行为并未直接感知，只能通过调查取证，收集一系列的证据：如相对人的销售记录、举报者提供的由相对人开具的发票、对该物品的检验报告等等。最后，工商机关对该相对人作出了行政处罚。工商机关靠什么作出行政处罚呢？靠的不是事实本身，因为这一事实只是在过去存在的，最后促使工商机关作出行政处罚的是工商机关通过证据对相对人过去曾经有过销售假货行为这个待证对象形成的确信。换句话说，作为行政处罚适用前提的是证据，而不是事实本身。
工商部门实施行政处罚需要以事实为根据，事实需要以证据来体现。证据证明的事实不可能等于或者全面反映事实本身。这就要求在实务操作中，认定案件事实必须以客观事实为依据，不可主观臆断；所有的事实都需要有证据的支持，证据要符合《行政诉讼证据规则》（《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》简称）的要求。
三、工商行政处罚案件实务操作中的标准
客观的讲，工商行政处罚案件证明标准本身也是一种原则性规定。原则性规定具有概括性、抽象性、模糊性的特点，存在着如何理解、把握、界定的问题。下面，对工商行政处罚案件证明标准（事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法）予以具体阐释。
1、事实清楚
事实清楚，是对所查办案件的基本要求，即作为行政处罚相对人的违法事实是否清楚明确，尤其是决定案件性质以及案件能否成立的主要事实。包括违法行为的“五何”要素即何人、何时、何地、何事、何果，是否清楚明确。具体包括什么人在什么时间、什么地点、采取了哪些手段、经过了哪些环节、达到了什么样的目的、造成了哪些危害后果，等等。如最常见的无照经营案件，当事人的违法事实就应由违法主体、案发时间、行为发生地、具体行为及经过（生产或销售何种产品及数量、规格、价格、成本等）、违法行为的结果（被查获时间、非法获利、库存数量、造成的后果等）、当事人是否有账目及上缴税金等构成。上述内容齐全，方可谓事实清楚。
2、证据确凿
证据确凿，是指据以定案的各项证据均是真实可靠的，无伪造、诱导之嫌疑，亦无彼此矛盾的现象，尤其是决定案件性质以及案件成立的主要证据必须具备。违法事实需要证据来证明，证据需要具备“三性”，即关联性、合法性和真实性。要注意：一是证据是否与案件有关联，与案件无关联的不为证；二是证据是否合法，包括证据来源是否合法和证据形式是否合法两方面。证据的形式比较好把握，证据符合书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录以及计算机数据等种类要求，形式上符合法定要件即可。重点需要把握的是证据的来源是否合法，按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对于形式上合乎要求但来源途径不合法的证据，不能作为定案的依据。如，严重违反法定程序收集的证据材料，以偷拍偷录窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料，以利诱欺诈协迫暴力等不正当手段获取的证据材料，在中华人民共和国领域外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料等等；三是证据是否真实，不真实的证据自然没有证明力。审查证据的真实性应当从以下几方面考虑，一是证据的提供人是否合格，如，对不能正确表达意志的人就不是合格的证人，其提供的证言不能认定是真实的；二是证据是否被处理，对于非原始状态经过处理的证据其真实性要具体分析，如，被当事人或者他人进行技术处理而又无法辩明真伪的证据以及对于当事人无正当理由拒不提供原件原物又无其他证据印证且对方当事人不予认可的复制件或者复制品等，就不能认定是真实的证据。以上是对证据的“三性”所要把握的，还要注意的是“孤证不立”，仅有当事人陈述没有其他证据佐证，案件不能成立；证据之间不存在矛盾，能够相互佐证，形成完整的证据链。
3、依据正确
即案件的法律适用依据准确。对于法律适用要按照《立法法》的规定，遵循上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法的适法原则。应当注意的是所谓的上位法优于下位法和特别法优于一般法是在法律矛盾冲突的情况下适用，如果没有矛盾冲突完全可以适用下位法或者一般法。新法优于旧法，一般指违法行为发生时在新法颁布实施前，对其查处程序适用新法，实体适用旧法，而对于发生在新法之后的违法行为，不管是程序还是实体都应当适用新法而不是旧法。另外，法律依据要具体到条款项目，不存在应该用该条款而用了它条款。反之，则属于适用法律错误。
4、定性准确
要结合对事实、证据的认定，以法定依据为准绳来定性。注意一个行为只能定性一次，以准确、具体为原则。比如，同样是不正当竞争行为，依法可以分为11种，应具体到哪一种。
5、处罚适当
要注意两个重点，一是“法无禁止不可为”，行政处罚一定要有明确的法律依据；二是“过罚相当”，要合理运用好行政处罚的自由裁量权，要审查当事人是否有免于处罚或依法减轻、从轻或者从重、加重处罚的情节。尤其注意不能因当事人认罚则轻处，不认罚就重处。同时，对于事实、情节、规模相同或相似的案件，处罚结果应大致相当，切忌畸轻畸重、显失公平。
6、程序合法
程序合法是依法办案的保障，《行政处罚法》规定“不遵守法定程序的，行政处罚无效。”行政处罚的一般程序应遵循以下顺序：１、立案，要求办案人员填写立案审批表并呈报分管领导审批；２、调查取证；３、写出案件调查终结报告提出行政处罚建议，按照核审权限报法制机构核审；4、报领导审批；5、将审批结果告知当事人； 6、听取当事人陈述、申辩；7、听证，举行听证会、制作听证笔录并写出听证报告；8、作出处罚决定，填写行政处罚决定审批表报领导批准。9、送达；10、案件执行。以上10个环节，环环相扣，需要注意每个环节的时限、方式、步骤等。
四、工商行政处罚案件证明标准的应用
工商行政处罚案件适用“清楚而有说服力的证明标准”，这是个一般要求。由于行政处罚的类型不同、证明的难易程度不同，在具体应用中应该有所区别。至于什么是“清楚而有说服力”，是相对于一个具有一般的认知水平的人而言的。如果能使一个正常人相信，便具备“清楚而有说服力”。在民事诉讼中，51%可信度的证据要优于49%可信度的证据（通常情况下证据的可信度无法用百分比表示，在此仅便于说明）。
1、立案
由于案件此时并未进入调查取证阶段，案件当事人只是涉嫌从事某一违法行为，因此，在此阶段只要有初步的证据证明当事人存在违法行为即可。此时的证明标准不能要求太高，只要达到大致可能的证明标准就可，用百分比来衡量，大致是在50%左右。
2、行政强制措施
采取行政强制措施，需要具备法定的条件。主要包括：一是已经取得违法嫌疑的证据（比如发现假冒伪劣产品等），二是接到对违法行为的举报。此时的证明标准也不能要求太高，只要达到表面确信的证明标准就可，用百分比来衡量，大致是在60%—80%。
3、简易程序案件
适用简易程序案件的处罚比较轻，而且大多是执法人员当场发现违法行为，当场进行处罚，执法人员作为案件事实的直接感知者，又掌握了主要证据，对违法事实的确信也比较容易形成。因此只要掌握了主要证据，就可以认定案件事实。此时的证明标准应高于立案，达到80%以上。
4、普通程序案件
普通程序案件一般比较复杂，需要经过立案、调查取证、核审、告知等程序，因此，其证明标准应该比较高，用百分比来衡量，至少应在90%以上。
5、听证程序案件
听证程序案件在所有工商行政处罚案件中，属于重大复杂的案件，自然其证明标准要求也最高，用百分比来衡量，需要达到95%以上。
注：本文发表于《中国工商管理研究》2010年12期
田凯
在我们工商部门日常的办案中，案子办到什么程度，才算是符合要求，才能经得起复议、诉讼的“考验”，成为广大办案人员普遍的困惑。其实，这就涉及到行政处罚案件证明标准问题。证明标准不仅是重要的实践问题，更是复杂的理论问题。鉴于法律无明确的规定，对其作一研讨，对提高工商执法办案的质量和水平，具有重要价值和现实意义。
一、证明标准
1、行政处罚证明标准的概念
行政处罚证明标准是指行政机关在行政处罚程序中利用证据证明违法案件事实和行政处罚程序事实所要达到的程度。行政处罚证明标准的确定，是行政机关认定案件事实的前提。证明标准要解决的问题是证据到什么程度时，才能认定待证事实。具体到行政处罚中，证明标准就是证据达到行政机关对待证事实进行认定的最低（必要）限度。也就是说，当用来证明一个待证事实的证据达到这个限度或者要求时，这个待证事实在法律上就视为真实存在。对行政机关来说，行政处罚必须要能够经受起法院的审查。所以行政处罚证明标准同时也是行政复议、行政诉讼中对行政处罚进行审查的证明标准。
证明标准作为一种带有主观色彩的东西，它虽然是抽象的，但同时也是客观存在的，因为运用证据对案件事实加以证明的过程是人有目的的认识过程，这种认识过程是有规律的，人们完全可以通过经验积累和理论分析来把握它。实际上，无论对待证明标准理论的态度如何，法律中是否明确规定，证明标准这一尺度还是在认定事实过程中起着决定性的作用。
2、三大诉讼的证明标准
在我国三大诉讼（刑事、民事、行政）中，均有“以事实为根据，以法律为准绳”、“事实清楚，证据确实、充分”的规定。根据案件性质的不同，对当事人权益的影响不同，又有着不同的适用标准。刑事案件适用的是“排除合理怀疑的证明标准”， 民事案件适用的是“优势证明标准”，行政案件介于二者之间，适用的是“清楚而有说服力的证明标准”。
3、工商行政处罚案件的证明标准
工商行政处罚案件的证明标准，法律上没有具体的规定，但在不同的法律中有涉及：
（1）《行政处罚法》“以事实为依据”（ 第四条第二款）；“必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”（ 第三十条）；
（2）《行政复议法》“事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当”（第二十八条第一项）；
“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的”（第二十八条第三项）；
（3）《行政诉讼法》“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的”（ 第五十四条第二项）。
（4）《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十条第一项“事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法”之规定，笔者认为这就应该是工商行政处罚案件的证明标准，尽管没有明确说出来。
二、客观事实与法律事实
工商部门实施行政处罚应当以事实为根据，但大多数情况下，执法人员不是违法事实的直接感知者，对于执法人员来说，违法事实（客观事实）是永远不可能重现的过去。对于未曾直接感知的过去，只能通过各种手段去认识和判断。而这一认识以及判断过程所产生的结果，严格地讲不是事实本身，而是一种对过去的确信或者怀疑的心理状态。所以，作为行政处罚适用前提的违法事实，是靠执法人员透过各种证据对事实的认定。当这种认定在法律上被认为是可以接受时，这种认定就可以作为法律上的真实而成为法律适用的前提（法律事实）。从这个角度上说，在执法人员眼中，只可能有法律上的真实，不可能有绝对的真实。试分析一个案件查处过程：工商机关接到举报，查处一起销售假货案，工商机关对相对人是否实施了销售假货行为并未直接感知，只能通过调查取证，收集一系列的证据：如相对人的销售记录、举报者提供的由相对人开具的发票、对该物品的检验报告等等。最后，工商机关对该相对人作出了行政处罚。工商机关靠什么作出行政处罚呢？靠的不是事实本身，因为这一事实只是在过去存在的，最后促使工商机关作出行政处罚的是工商机关通过证据对相对人过去曾经有过销售假货行为这个待证对象形成的确信。换句话说，作为行政处罚适用前提的是证据，而不是事实本身。
工商部门实施行政处罚需要以事实为根据，事实需要以证据来体现。证据证明的事实不可能等于或者全面反映事实本身。这就要求在实务操作中，认定案件事实必须以客观事实为依据，不可主观臆断；所有的事实都需要有证据的支持，证据要符合《行政诉讼证据规则》（《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》简称）的要求。
三、工商行政处罚案件实务操作中的标准
客观的讲，工商行政处罚案件证明标准本身也是一种原则性规定。原则性规定具有概括性、抽象性、模糊性的特点，存在着如何理解、把握、界定的问题。下面，对工商行政处罚案件证明标准（事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法）予以具体阐释。
1、事实清楚
事实清楚，是对所查办案件的基本要求，即作为行政处罚相对人的违法事实是否清楚明确，尤其是决定案件性质以及案件能否成立的主要事实。包括违法行为的“五何”要素即何人、何时、何地、何事、何果，是否清楚明确。具体包括什么人在什么时间、什么地点、采取了哪些手段、经过了哪些环节、达到了什么样的目的、造成了哪些危害后果，等等。如最常见的无照经营案件，当事人的违法事实就应由违法主体、案发时间、行为发生地、具体行为及经过（生产或销售何种产品及数量、规格、价格、成本等）、违法行为的结果（被查获时间、非法获利、库存数量、造成的后果等）、当事人是否有账目及上缴税金等构成。上述内容齐全，方可谓事实清楚。
2、证据确凿
证据确凿，是指据以定案的各项证据均是真实可靠的，无伪造、诱导之嫌疑，亦无彼此矛盾的现象，尤其是决定案件性质以及案件成立的主要证据必须具备。违法事实需要证据来证明，证据需要具备“三性”，即关联性、合法性和真实性。要注意：一是证据是否与案件有关联，与案件无关联的不为证；二是证据是否合法，包括证据来源是否合法和证据形式是否合法两方面。证据的形式比较好把握，证据符合书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录以及计算机数据等种类要求，形式上符合法定要件即可。重点需要把握的是证据的来源是否合法，按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对于形式上合乎要求但来源途径不合法的证据，不能作为定案的依据。如，严重违反法定程序收集的证据材料，以偷拍偷录窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料，以利诱欺诈协迫暴力等不正当手段获取的证据材料，在中华人民共和国领域外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料等等；三是证据是否真实，不真实的证据自然没有证明力。审查证据的真实性应当从以下几方面考虑，一是证据的提供人是否合格，如，对不能正确表达意志的人就不是合格的证人，其提供的证言不能认定是真实的；二是证据是否被处理，对于非原始状态经过处理的证据其真实性要具体分析，如，被当事人或者他人进行技术处理而又无法辩明真伪的证据以及对于当事人无正当理由拒不提供原件原物又无其他证据印证且对方当事人不予认可的复制件或者复制品等，就不能认定是真实的证据。以上是对证据的“三性”所要把握的，还要注意的是“孤证不立”，仅有当事人陈述没有其他证据佐证，案件不能成立；证据之间不存在矛盾，能够相互佐证，形成完整的证据链。
3、依据正确
即案件的法律适用依据准确。对于法律适用要按照《立法法》的规定，遵循上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法的适法原则。应当注意的是所谓的上位法优于下位法和特别法优于一般法是在法律矛盾冲突的情况下适用，如果没有矛盾冲突完全可以适用下位法或者一般法。新法优于旧法，一般指违法行为发生时在新法颁布实施前，对其查处程序适用新法，实体适用旧法，而对于发生在新法之后的违法行为，不管是程序还是实体都应当适用新法而不是旧法。另外，法律依据要具体到条款项目，不存在应该用该条款而用了它条款。反之，则属于适用法律错误。
4、定性准确
要结合对事实、证据的认定，以法定依据为准绳来定性。注意一个行为只能定性一次，以准确、具体为原则。比如，同样是不正当竞争行为，依法可以分为11种，应具体到哪一种。
5、处罚适当
要注意两个重点，一是“法无禁止不可为”，行政处罚一定要有明确的法律依据；二是“过罚相当”，要合理运用好行政处罚的自由裁量权，要审查当事人是否有免于处罚或依法减轻、从轻或者从重、加重处罚的情节。尤其注意不能因当事人认罚则轻处，不认罚就重处。同时，对于事实、情节、规模相同或相似的案件，处罚结果应大致相当，切忌畸轻畸重、显失公平。
6、程序合法
程序合法是依法办案的保障，《行政处罚法》规定“不遵守法定程序的，行政处罚无效。”行政处罚的一般程序应遵循以下顺序：１、立案，要求办案人员填写立案审批表并呈报分管领导审批；２、调查取证；３、写出案件调查终结报告提出行政处罚建议，按照核审权限报法制机构核审；4、报领导审批；5、将审批结果告知当事人； 6、听取当事人陈述、申辩；7、听证，举行听证会、制作听证笔录并写出听证报告；8、作出处罚决定，填写行政处罚决定审批表报领导批准。9、送达；10、案件执行。以上10个环节，环环相扣，需要注意每个环节的时限、方式、步骤等。
四、工商行政处罚案件证明标准的应用
工商行政处罚案件适用“清楚而有说服力的证明标准”，这是个一般要求。由于行政处罚的类型不同、证明的难易程度不同，在具体应用中应该有所区别。至于什么是“清楚而有说服力”，是相对于一个具有一般的认知水平的人而言的。如果能使一个正常人相信，便具备“清楚而有说服力”。在民事诉讼中，51%可信度的证据要优于49%可信度的证据（通常情况下证据的可信度无法用百分比表示，在此仅便于说明）。
1、立案
由于案件此时并未进入调查取证阶段，案件当事人只是涉嫌从事某一违法行为，因此，在此阶段只要有初步的证据证明当事人存在违法行为即可。此时的证明标准不能要求太高，只要达到大致可能的证明标准就可，用百分比来衡量，大致是在50%左右。
2、行政强制措施
采取行政强制措施，需要具备法定的条件。主要包括：一是已经取得违法嫌疑的证据（比如发现假冒伪劣产品等），二是接到对违法行为的举报。此时的证明标准也不能要求太高，只要达到表面确信的证明标准就可，用百分比来衡量，大致是在60%—80%。
3、简易程序案件
适用简易程序案件的处罚比较轻，而且大多是执法人员当场发现违法行为，当场进行处罚，执法人员作为案件事实的直接感知者，又掌握了主要证据，对违法事实的确信也比较容易形成。因此只要掌握了主要证据，就可以认定案件事实。此时的证明标准应高于立案，达到80%以上。
4、普通程序案件
普通程序案件一般比较复杂，需要经过立案、调查取证、核审、告知等程序，因此，其证明标准应该比较高，用百分比来衡量，至少应在90%以上。
5、听证程序案件
听证程序案件在所有工商行政处罚案件中，属于重大复杂的案件，自然其证明标准要求也最高，用百分比来衡量，需要达到95%以上。
注：本文发表于《中国工商管理研究》2010年12期
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