山东省济南市人民政府


济南市地质灾害防治管理办法


　　《济南市地质灾害防治管理办法》已经2011年5月16日市政府第77次常务会议讨论通过，现予公布，自公布之日起施行。　

　市　长　张建国　

　 二O一一年五月十九日



第一章　总　则

　　第一条为了有效防治地质灾害，保障人民群众生命和财产安全，根据《地质灾害防治条例》、《山东省地质环境保护条例》和有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条本办法所称地质灾害，包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。
　　第三条本市行政区域内地质灾害的防治管理工作适用本办法。
　　第四条地质灾害防治坚持预防为主、避让与治理相结合的原则。
　　第五条市、县(市)、区人民政府建立地质灾害防治工作联动机制，加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。
　　第六条市国土资源部门主管全市地质灾害防治的组织、指导、协调和监督工作。
　　县(市)、区国土资源部门具体负责本行政区域内地质灾害防治的监督管理和技术指导工作。发展改革、城乡建设、财政、规划、水利、交通运输、市政公用、人防、气象、教育、安监、旅游、园林、公安、铁路等部门应当按照各自职责，做好地质灾害防治的相关工作。
　　第七条因自然因素引发地质灾害的防治经费，由市、县(市)、区人民政府列入财政预算。
　　因工程建设等人为活动引发地质灾害的治理费用，由责任单位承担。
　　第八条县(市)、区人民政府应当组织有关部门宣传、普及地质灾害防治知识，增强公众的地质灾害防治意识和自救、互救能力。
　　第九条任何单位和个人不得妨碍或阻挠地质灾害防治工作。

第二章　地质灾害预防

　　第十条市、县(市)、区国土资源部门应当会同城乡建设、规划、水利、交通运输、市政公用、旅游、园林、铁路等部门组织开展本行政区域内的地质灾害调查，并结合上一级地质灾害防治规划，编制本级地质灾害防治规划和年度地质灾害防治方案，报本级人民政府批准后公布，并报上一级国土资源部门备案。
　　第十一条县(市)、区人民政府应当建立地质灾害易发区内县、乡、村群测群防体系，明确防范责任，落实防治措施，做好地质灾害排查和防灾准备工作。城乡建设、水利、交通运输、市政公用、人防、旅游、园林、铁路等部门应当按照各自职责做好相关领域地质灾害的排查巡查工作，并于每年汛期前向国土资源部门汇交地质灾害排查结果，纳入本级年度地质灾害防治方案。
　　第十二条市、县(市)、区国土资源部门应当根据本级地质灾害防治规划和年度地质灾害防治方案，会同城乡建设、水利、交通运输、市政公用、气象、园林、铁路等部门确定地质灾害监测点，建立地质灾害监测网络，加强对地质灾害险情的动态监测。
　　对威胁建设工程安全或因工程建设可能引发地质灾害的，建设单位应当加强地质灾害监测，并接受所在地国土资源部门的指导和监督。
　　第十三条任何单位和个人不得侵占、损毁、损坏、挪移地质灾害监测设施、标志。
　　因工程建设确需占用、挪移地质灾害监测设施、标志的，应当报项目所在地国土资源部门批准，并采取补救措施。
　　第十四条地质灾害实行预报制度。预报内容主要包括地质灾害可能发生的时间、地点、成灾范围和影响程度等。
　　地质灾害预报由市、县(市)、区人民政府国土资源部门会同气象主管机构发布。
　　任何单位和个人不得擅自向社会发布地质灾害预报。
　　第十五条县(市)、区人民政府应当根据年度地质灾害防治方案，设立本辖区内地质灾害危险区边界标志和地质灾害隐患点警示牌，并将重点地质灾害隐患点的名称、地点、危险程度、防治状况、紧急避险路线和避险场所书面告知相关单位和人员。
　　第十六条汛期内，县(市)、区人民政府应当组织乡镇(街道)、村(居)及相关单位和人员，对地质灾害隐患点进行24小时巡查监测，发现险情、灾情的，应当立即按规定上报国土资源部门或市政府。情况特别危急时，监测人可以直接向受地质灾害威胁对象发出预警，并通报险情。
　　第十七条对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县(市)、区人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并设置明显的警示标志。
　　地质灾害险情已经消除或者得到有效控制的，县(市)、区人民政府应当及时撤销原划定的地质灾害危险区，并予以公告。
　　第十八条在地质灾害易发区内从事生产或建设的单位和个人，应当采取措施防止诱发地质灾害。
　　在地质灾害危险区内，禁止从事与地质灾害防治工作无关的爆破、削坡、取土、过量开采地下水、工程建设等可能引发或加剧地质灾害的活动。
　　第十九条市、县(市)人民政府出让地质灾害易发区内国有土地使用权的，国土资源部门应当进行地质灾害调查。
　　第二十条在地质灾害易发区内进行工程建设(包括新建、改建、扩建项目)，应当进行地质灾害危险性评估。建设单位在申请办理《建设工程规划许可证》时，应当向规划部门提交国土资源部门出具的地质灾害评估报告书面审查意见。
　　第二十一条地质灾害危险性评估报告应当按照规定分级向国土资源部门备案。
　　国土资源部门应当加强对地质灾害危险性评估活动的监督检查，对地质灾害危险性评估报告定期进行抽查。
　　第二十二条乡镇国土资源机构负责地质灾害易发区内农村村民建房的地质灾害危险性简易评估管理工作。
　　第二十三条对经评估或鉴定认为可能引发地质灾害或者可能遭受地质灾害危害的建设工程，建设单位应当委托有地质灾害治理工程勘查、设计资质的单位编制地质灾害治理工程方案，报工程所在地县(市)、区国土资源部门备案后，进行配套建设。
　　地质灾害治理工程的设计、施工和验收应当与主体工程的设计、施工、验收同时进行。验收时，应当有国土资源部门参加。
　　配套的地质灾害治理工程未经验收或者经验收不合格的，主体工程不得投入生产或者使用。
　　第二十四条市、县(市)、区城乡建设、水利、人防等部门，应当按照各自职责加强对基坑降排水、地下空间开挖等相关领域工程施工作业的监督检查，预防和减少地质灾害的发生。
　　第二十五条市、县(市)、区城乡建设、水利、交通运输、市政公用、园林、铁路等部门应当按照各自职责加强对房屋建筑、水利、公路、市政设施、公园和风景区、铁路等基础设施建设工程的监督检查，督促落实地质灾害防治措施，防止地质灾害的发生。

第三章　地质灾害应急与治理

　　第二十六条市、县(市)、区国土资源部门应当会同有关部门拟订本行政区域的突发性地质灾害应急预案，报同级人民政府批准后公布。
　　市、县(市)、区人民政府应当组织开展突发性地质灾害应急预案演练，组建应急抢险救援队伍，储备必要的应急抢险救援设备和物资，设置避灾安置场所，为抢险救灾工作提供保障。
　　第二十七条发现地质灾害险情或灾情的单位和个人，应当立即向当地人民政府或者国土资源部门报告。
　　县(市)、区人民政府或者国土资源部门接到报告后，应当立即进行现场调查，采取有效措施，防止灾害发生或者灾情扩大，并按照规定报告。
　　第二十八条地质灾害发生后，市、县(市)、区人民政府应当及时启动突发性地质灾害应急预案，开展应急抢险救援工作。
　　第二十九条根据地质灾害应急处置需要，市、县(市)、区人民政府可以调集人员，征用物资、交通工具和相关设施、设备，必要时可以采取交通管制、组织避灾疏散、拆除直接威胁人民群众生命安全或者妨碍抢险救灾的建(构)筑物等措施。征用单位和个人的物资、交通工具、设施、设备的，事后应及时归还，并依法给予补偿;拆除建(构)筑物的，应当依法给予补偿。
　　第三十条县(市)、区人民政府应当妥善安置受灾群众，做好社会稳定工作，并根据地质灾害灾情和防治工作的需要，统筹规划、安排受灾地区的灾后重建工作。
　　第三十一条因自然因素造成的地质灾害，县(市)、区人民政府应当对紧急避险期间生活困难的群众给予适当补助。
　　因工程建设等人为活动引发地质灾害的，责任单位应当依法对受灾人员予以赔偿。
　　第三十二条市、县(市)、区国土资源部门应当组织专家分析论证地质灾害的成因，并认定治理责任人。
　　第三十三条地质灾害治理责任人难以认定或因自然因素造成确需治理的，由市、县(市)、区国土资源部门会同同级人民政府有关部门，按照国家规定组织治理。受灾害威胁的单位和个人应当协助配合。
　　第三十四条地质灾害难以治理的，县(市)、区人民政府应当根据实际情况组织受威胁的住户搬迁避让，所需费用由政府和受威胁人共同承担。
　　第三十五条地质灾害治理责任人应当拟订地质灾害治理工程实施方案，经所在地县(市)、区国土资源部门审核后组织实施。
　　第三十六条市、县(市)、区国土资源部门应当建立地质灾害应急治理机构备选库。地质灾害灾情、险情紧急需要应急抢险的，所需机构可以从备选库中直接指定;其他政府出资的地质灾害治理工程，所需机构应当通过招投标形式确定。
　　第三十七条政府出资的地质灾害治理工程竣工后，由国土资源部门组织竣工验收。其他地质灾害治理工程竣工后，责任人应当组织有国土部门参加的竣工验收，验收合格后，报国土资源部门备案。
　　第三十八条政府投资的地质灾害治理工程验收合格后，由国土资源部门指定负责管理和维护的单位;其他地质灾害治理工程验收合格后，由责任人负责管理和维护。
　　第三十九条任何单位和个人不得侵占、损毁、损坏地质灾害治理工程设施。

第四章　法律责任

　　第四十条违反本办法规定，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予降级或者撤职的行政处分;造成地质灾害导致人员伤亡和重大财产损失的，依法给予开除的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)未按照规定编制突发性地质灾害应急预案，或者未按照突发性地质灾害应急预案的要求采取有关措施、履行有关义务的;(二)对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，未及时划定为地质灾害危险区并予以公告或未在地质灾害危险区的边界设置警示标志的;(三)批准未包含地质灾害危险性评估结果的可行性研究报告的;(四)隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报地质灾害灾情，或者擅自发布地质灾害预报的;(五)不按规定管理和维护地质灾害治理工程的;(六)在地质灾害防治工作中有其他渎职行为的。
　　第四十一条违反本办法规定，建设单位有下列行为之一的，由国土资源部门责令限期改正;逾期不改正的，责令停止生产、施工或者使用，处10万元以上50万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)未按照规定对地质灾害易发区内的建设工程进行地质灾害危险性评估的;(二)配套的地质灾害治理工程未经验收或者经验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的。
　　第四十二条违反本办法规定，对工程建设等人为活动引发的地质灾害或可能遭受地质灾害危害的建设项目不予治理的，由国土资源部门责令限期治理;逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的国土资源部门组织治理，所需费用由责任单位承担，并处以10万元以上50万元以下的罚款。
　　第四十三条违反本办法规定，在地质灾害危险区内从事与地质灾害防治无关的爆破、削坡、工程建设以及从事其他可能引发地质灾害活动的，由国土资源部门责令停止违法行为，责任人为单位的，对其处5万元以上20万元以下的罚款，责任人为个人的，对其处1万元以上5万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任;给他人造成损失的，责任人应当依法承担赔偿责任。
　　对可能引发地质灾害的违法建(构)筑物和其他设施，由相关主管部门根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关规定责令限期拆除。
　　第四十四条地质灾害危险性评估单位和地质灾害治理项目勘查、设计、施工及监理单位弄虚作假，或承担的项目出现质量事故，或未按要求进行备案的，由国土资源部门依照相关法律、法规规定处理。
　　第四十五条阻挠和破坏地质灾害防治工作，妨碍国家工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定予以处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十六条违反本办法规定，编造、传播有关地质灾害虚假信息的，责令改正，给予警告;构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十七条侵占、损毁、损坏地质灾害监测设施或者地质灾害治理工程设施的，由国土资源部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取补救措施，可以处5万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第五章　附　则

　　第四十八条在地质灾害防治工作中形成的地质资料，应当按照《地质资料管理条例》的规定汇交。
　　第四十九条地震灾害的防御和减轻依照防震减灾的法律、行政法规的规定执行。
　　防洪法律、行政法规对洪水引发的崩塌、滑坡、泥石流的防治有规定的，从其规定。
　　第五十条本办法所称地质灾害易发区，是指具备地质灾害发生的地质构造、地形地貌和气候条件，容易或者可能发生地质灾害的区域。
　　本办法所称地质灾害危险区是指已经出现地质灾害迹象，明显可能发生地质灾害且将可能造成较多人员伤亡和严重经济损失的区域或者地段。
　　第五十一条从事地质灾害危险性评估以及承担专项地质灾害治理工程勘查、设计、施工、监理的单位，应当依法取得省级以上国土资源部门颁发的资质证书，并承担相应的责任，具体按照国家相关行政法规、规章的规定执行。
　　第五十二条本办法自公布之日起施行。　


从本案看雇佣、承揽关系的实质区别
作者：彭箭 江西省吉水县人民法院________

案情：
2001年10月27日，被告陈建平、陈小青、陈美生与八都住歧村委会签定山场租赁合同，租赁该村委会的长坑里杉木山林20年。2003年，被告开始间伐山场杉木出售。同年6月，被告以每天18元钱点工的形式雇请八都镇大塘村村民到山场砍伐了一些杉木。8月，被告则委托大塘村的聂会生邀集其他村民替他们伐树，条件是村民自己准备工具，自己修上下山的路，自己组织砍伐，包括砍伐下山及上车每根树按2元计酬。此后，包括原告聂向明在内的10名村民一起参加了砍伐，被告就作业计划和间伐要求对10村民做了说明，具体砍伐作业由村民自己安排。11月1日，原告聂向明在与聂春根一同推板车运杉木下山途中，因板车刹车断了，板车滑下山时碰到一石块，车上树梢反弹撞伤原告，致使原告内脏严重受损，胰破裂，原告前后住院治疗花费医疗费69168元，后被评定为伤残十级。为此，原告起诉要求被告赔偿各项费用共计79299元。
分歧：
本案在审理中存在两种不同的意见：
第一种意见认为，原、被告之间是雇佣关系。原告与其他9名村民接受三被告的雇请，在被告的指示下，进驻山场砍伐杉木，为被告提供劳务，被告给付报酬，原被告间属于雇佣关系。原告在雇佣活动过程中遭受人身损害，被告应承担赔偿责任。
第二种意见认为，原、被告之间是承揽合同关系。原告及其他村民是自备工具、自行组织安排砍伐工作，三被告没有对原告及其他村民进行监督管理，且被告按劳动成果即每根杉木2元钱支付报酬，原被告间属承揽合同关系。原告在完成工作活动过程中造成自身损害，三被告不承担责任。

评析
雇佣关系、承揽关系的区别如下：
雇佣关系是指受雇用人在一定或不特定的期间内，从事雇主授权或者指示范围内的生产经营活动或者其他劳务活动，雇用人接受受雇用人提供的劳务并按约定给付报酬的权利义务关系。雇用人在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。承揽关系是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的权利义务关系。承揽人在完成工作过程中造成自身损害的，定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或者选任有过失的，应当承担相应的赔偿责任。

我国合同法第251条规定：承揽包括加工、定作、修理、复制、测试、检验等工作。第253条规定：承揽人应当以自己的设备、技术和劳力，完成主要工作，但当事人另有约定的除外。承揽人将其承揽的主要工作交由第三人完成的，应当就该第三人完成的工作成果向定作人负责；未经定作人同意的，定作人也可以解除合同。第260条规定：承揽人在工作期间，应当接受定作人必要的监督检验。第264条规定：定作人未向承揽人支付报酬或者材料费等价款的，承揽人对完成的工作成果享有留置权，但当事人另有约定的除外。
综上规定，承揽关系的承揽事项应具有特殊性，它一般需要具备相应的设备条件，蕴涵一定的技术成份，为此，合同法规定承揽事项仅包括加工、定作、修理、复制、测试、检验等相类似的工作。同时承揽事项的完成具有一定的人身依附性，故不得随意交有他人进行。承揽人在完成工作中还具有独立性，与定作人不存在监督管理关系，工作中的风险责任也由承揽人自己承担。为此，根据经济规律及法律权利与义务相一致的原则，承揽关系中的报酬就不同于一般劳务关系中的报酬，其报酬不仅仅包含劳动力的价值，还应当含有技术成份的价值以及一定的利润成分；该报酬在价值上与买卖关系中的价格有相类似的一面，承揽人享有了一定的额外利益。正因为其报酬的特殊性，法律也就规定了承揽人对定作物的法定留置权；其报酬的特殊性也体现了与承揽人自行承担风险的一致性。
雇佣关系中所从事的事项范围比较广，包括生产经营活动及其他各项劳务活动，活动技术含量比较低，受雇用人付出的主要是劳动力，其报酬成分也单一，仅仅包括劳动力的价值。由于雇主利用了受雇用人的劳动，扩大了其活动范围，从而享有更大范围的利益，根据权利与义务一致的原理，并且雇主一般都较受雇用人具有较强的经济实力，为此法律规定了雇主应承担雇用人在工作中的风险责任，这也是从社会的稳定与安全考虑。为了减少工作中的风险，雇主就必需尽到完善的监督管理责任，其责任的行使更是雇主的一项义务，而不仅仅是权利。
综上分析，笔者认为，区分实践中的雇佣关系与承揽关系，首先看合同当事人的约定，当事人有约定的依其约定；没有约定的就看所从事的工作是否具有特殊性，是否需要特殊的工具与设备，工作的完成与人身是否具有一定的依附性；以及报酬是否包括额外的利润。而体现在工作中的监督管理与被监督管理关系以及报酬的支付方式不是区分的关键，因为承揽关系中承揽人也是按照定作人的指示进行工作的，且定作人也可以监督承揽人是否按指示进行工作；该监督的行使是定作人的一项权利；此外，为提高劳动效率，现实中的雇佣关系也常常存在按件计酬的报酬支付方式。为此，单纯从工作中临场监督管理关系与报酬支付方式来区分雇佣关系与承揽关系是不准确的
具体到本案，原告与另9名村民虽然自己准备工具，自己安排具体的砍伐时间，但这也是在被告作业计划的指示下进行的，被告没有临场监督管理，这是具体管理方式的问题，且这也属于被告的一项义务，不能以此否认原告在被告的指示下工作。原告向被告提供砍伐杉木劳动，技术要求不高，任何村民都可以参加，没有特定的人身依附性，所需的劳动工具也普通，属于一般的生产经营活动。此外，被告虽然实行按砍伐杉木根数计付劳动报酬，但该报酬包括村民修上、下山路、砍伐树木、运送下山、装载上车等劳务的报酬，其与被告开始执行的每天18元的报酬相差无几，原告没有享有劳务报酬之外的额外利益。为此，本案原被告间应属于雇佣关系，适用有关雇佣关系的法律规定。
综上，笔者赞同第一种意见。


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