财政部


关于印发《关于加强和改进基层会计管理工作的指导意见》的通知

财会[2013]12号

　

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

　　为进一步加强和改进省级以下财政部门会计管理工作（包括市、县、区等财政部门会计管理工作），提高基层会计管理水平，充分发挥会计职能作用，推动基层会计工作更好地服务经济社会发展，我们研究制定了《关于加强和改进基层会计管理工作的指导意见》，现印发你们，请认真组织实施。如有问题，请及时与我们联系。

　　联系人：胡兴国 李静

　　联系电话：010-68552552 68553032

　　通信地址：北京市西城区三里河南三巷3号财政部会计司综合处

　　邮政编码：100820

　　电子信箱：li-jing@mof.gov.cn

　　



附件：关于加强和改进基层会计管理工作的指导意见

　　

财政部

　　2013 年5月30日

　　

　　附件：

　　关于加强和改进基层会计管理工作的指导意见

　　

　　为进一步加强和改进省级以下财政部门会计管理工作（包括市、县、区等财政部门会计管理工作，以下简称基层会计管理工作），提高基层会计管理水平，充分发挥会计职能作用，推动基层会计工作更好地服务经济社会发展，根据中央关于加强基层管理工作的有关规定和财政部关于提高财政管理科学化、规范化、信息化水平的有关要求，现就加强和改进基层会计管理工作提出如下意见。

　　 一、加强和改进基层会计管理工作的指导思想、基本原则和总体目标

　　（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届二中全会精神，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以转变政府职能为中心，以改革创新为动力，以加强会计管理信息化建设为手段，以提高会计信息质量和会计服务水平为着力点，实现基层会计管理工作全面、协调、可持续发展，更好地服务经济社会和财政改革发展。

　　（二）基本原则。坚持会计工作政府管理，实行“统一领导，分级管理”；坚持加强基层会计管理干部队伍建设，科学设置基层会计管理机构，配备和优化基层会计管理队伍；坚持从实际出发，因地制宜，鼓励基层进行会计管理探索和创新；坚持科学化、规范化、信息化管理，建立健全基层会计管理制度和运行机制，推进基层会计管理和会计监督信息化建设，提高基层会计管理效能。

　　（三）总体目标。基层会计管理机构设置合理，职能配置完善，职责分工明确，管理制度健全，会计管理职能、监督职能有效发挥；基层会计管理人员树立依法管理、科学管理、规范管理理念，全面了解会计法律法规，及时掌握新的会计准则制度，业务能力和管理水平满足实际工作需要，工作积极性、创造性能够充分发挥，服务发展、服务基层、服务群众的能力切实提高；基层单位会计核算水平有效提高，内部控制制度逐步完善，会计信息真实完整，会计信息质量不断提高，基层会计人员素质普遍增强，业务水平和职业道德水平显著提升，会计违法违规问题得到有效遏制；会计服务市场主体规范发展，服务质量不断提高；农村财会人员政策水平和业务素质能够满足建设社会主义新农村的要求，农村集体财务会计管理规范化。

　　二、贯彻实施会计法律法规，提升会计管理法制化水平

　　（四）积极宣传会计法律法规。通过印发宣传读本、开展“宣传月”活动、举办知识竞赛、组织征文等有效方式和方法，积极宣传会计法律法规和规章制度，普及会计法律法规知识，引导各类单位和会计人员依法开展会计工作。

　　（五）强化会计法律法规实施监督检查。建立健全会计法律法规监督检查制度，不断探索推进会计法律法规实施的新举措和新方式。会同有关部门，积极开展会计监督检查，采取各单位自查与会计执法机构重点检查等多种形式有效结合，充分发挥注册会计师的作用，依法查处和严厉打击会计违法违规违纪行为，不断提高本地区执行会计法律法规的自觉性和基层单位的会计信息质量。

　　（六）加强会计工作调研和信息搜集。加强对本地区会计工作的调研，认真组织和研究本地区各单位在规范会计基础工作、执行会计准则制度、实施内部控制规范、加强会计信息化建设等方面的工作，研究分析本地区会计工作存在的问题，提出改进意见和建议，形成分析报告及时报上级会计管理机构，为上级财政部门制定完善相关会计政策提供依据。

　　三、加强会计人员管理，稳步提高会计人员素质

　　（七）加强会计从业人员管理。认真开展会计从业资格管理工作，严格落实会计人员“持证上岗”制度，加强农村集体经济组织会计人员管理。完善会计从业人员基本信息，建立会计人员从业档案信息系统，提高会计从业资格证书换发、调转、变更登记等事项的办理效率，实现会计从业人员资格查询认证，便于用人单位选聘会计人员，防范和打击伪造会计从业资格证书行为。

　　（八）规范会计人员继续教育。建立分类管理、分层培训的继续教育培训制度。采取以网络远程教育为主、面授培训为辅的教育方式，丰富培训课程和培训内容，探索建立会计人员继续教育面授培训“考培分离”制度。加强农村会计从业资格持证人员继续教育。加强对会计人员继续教育培训机构的监督和指导，通过评估、考核、备案、公示等措施对继续教育培训机构进行监督，严厉打击培训机构乱收费、乱办班、虚假培训等行为，规范培训市场，确保培训质量。

　　（九）完善会计人才培养机制。建立健全会计人才培养工作机制，加强会计人才队伍建设的过程跟踪、信息反馈和定期评估，确保会计人才培养的各项任务和要求落实到位。建立健全会计人才培养财政适当投入机制，鼓励和引导社会、用人单位、个人投资会计人才培养，研究制定本地区会计人才成长的激励政策和会计人才培养实施办法，不断提高基层会计人员的综合素质和从业能力。

　　（十）做好会计从业资格和会计专业技术资格考试相关工作。落实责任制度，认真做好会计从业资格考试和会计专业技术资格考试的相关组织工作，严肃考试纪律，确保本地区考试工作顺利完成。积极探索现代化考试管理模式，逐步开展无纸化考试，不断提高本地区考试工作科学化、信息化水平。

　　（十一）健全会计人员奖励机制。结合本地区实际情况，对认真执行《中华人民共和国会计法》，忠于职守，坚持原则，做出显著成绩的会计人员，给予精神的或者物质的奖励，树立会计人员坚持原则、服务社会、积极进取的良好形象，提高会计人员的社会公信度，增强会计人员的荣誉感和凝聚力，切实保障广大会计人员的合法权益。

　　（十二）建立会计人员诚信档案。探索建立会计人员诚信档案，建立不良信用后果惩戒制度，强化对会计人员的约束和管理，促使会计人员更好地履行岗位职责，遵守诚信为本的职业道德。加强与有关部门的沟通协调，建立信息共享机制，不断完善诚信档案。

　　四、加强农村会计管理，服务社会主义新农村建设

　　（十三）加强村级会计委托代理服务的制度建设。在村民自愿委托的基础上，遵循村级资产所有权、使用权、审批权、收益权不变的前提下，依据国家有关法规，研究建立健全村级会计委托代理制度，包括服务岗位责任制度、操作流程制度、财务管理制度、档案管理制度、责任追究制度等，规范农村集体财务管理工作，扎实推进村级会计委托代理信息化工作，提高农村集体资金使用效率，促进社会主义新农村建设。

　　（十四）推进村级会计委托代理的监督管理。联合有关部门指导和监督本地区的村级会计委托代理服务工作，实现资源整合、优势互补、共同推进。加强对村级会计委托代理服务机构的监管，纠正和查处各种违反财经纪律的行为，及时整改代理程序不规范、代理手续不健全、制度执行不到位等问题。

　　五、规范代理记账行为，服务小微企业发展

　　（十五）规范代理记账行业发展。协调相关部门建立和优化代理记账机构的设立流程，加强审核力度，着重审查从业人员资格，防止出现从业人员挂名、兼职等现象。做好代理记账机构相关信息的变更、备案工作。定期公布取得代理记账许可证书和按时备案的代理记账机构名称等相关信息。联合有关部门加强对本地区代理记账机构的监督检查，健全代理记账机构退出机制，对未取得代理记账许可证书的中介机构或个人非法开展代理记账业务的，应严格查处并予以公告，督促其依法申请代理记账许可证书或加入代理记账机构开展业务。

　　（十六）积极探索对代理记账机构的政策扶持。采取多种形式宣传代理记账工作，推动小规模企业、个体工商户及其他小型经济组织选择代理记账服务，积极引导代理记账机构面向乡镇开展服务。协调相关部门，对代理记账机构给予一定的政策扶持。针对代理记账机构从业人员开展以会计基础工作规范、小企业会计准则、代理记账机构管理等为主要内容的培训，提高代理记账机构服务质量。探索建立政府购买代理记账服务制度。

　　六、加强会计管理队伍自身素质建设，提升服务质量和水平

　　（十七）加强基层会计管理队伍建设。建立健全机构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，确保基层会计管理人员依法行政、依法管理、依法办事。健全干部选拔机制，选派作风正派、责任心强、业务素质高的干部，充实到基层会计管理队伍中来。加强基层会计管理人员培训工作，制定培训规划，建立健全分级培训机制，着力建设一支法制观念强、专业技术精、工作作风硬的会计管理干部队伍。建立完善基层会计管理人员考核奖惩机制，增强干部的工作积极性。

　　（十八）提高基层会计管理机构的服务质量和工作效率。研究探索新形势下基层会计管理和服务新途径，努力实现会计管理工作从管理型向服务型转变，丰富服务内涵、扩展服务外延。简化会计管理办事流程，提高工作效率，确保会计管理工作的公开、公平、公正。增强服务意识，抓好窗口建设，完善会计管理工作服务平台和网络管理，在有条件的地区探索建立在线解答机制，做好咨询解释工作，对广大会计人员关注的热点问题进行梳理汇总，定期以问答形式在相关媒体公布，方便会计人员查询。

　　七、加强组织保障，确保基层会计管理各项工作落到实处

　　（十九）加强指导。财政部和各省级财政部门要加大对基层会计管理工作的指导力度，通过会计行业网站、报刊、杂志等媒体，积极宣传基层会计管理的先进经验和有效做法，为基层会计管理工作创造有利条件、营造良好氛围，对基层会计管理工作取得明显成效的，应予以推广。各省级财政部门应加强与所属市、县、区等财政部门的联系沟通，加大对其会计管理工作的业务指导，定期组织基层会计管理人员开展专题培训，确保基层会计管理人员学懂、学透会计法律法规和规章制度，担当起指导、监督本地区单位贯彻实施会计政策的重任。

　　（二十）完善机制。各市、县、区等财政部门要高度重视会计管理工作，把加强和改进会计管理工作纳入重要议事日程，统筹安排、整体推进，对会计管理机构设置、专业人员配备、专项经费保障等方面给予支持，加强与相关部门的协同配合，保证会计管理机构各项工作顺利开展。

　　（二十一）明确措施。各省级财政部门应结合本地区实际，制定贯彻落实的具体方案和配套措施，确定工作重点和需要解决的关键问题，明确分工、落实责任，确保国家统一的会计制度和相关法规政策落到实处。

　　（二十二）严格考核。各省级财政部门要跟踪了解所属市、县、区等财政部门的贯彻落实情况，对基层会计管理工作加强考核，建立健全会计管理工作绩效考核制度，确保基层会计管理工作扎实推进，取得实效。



劳动合同法实施条例（草案）涉嫌越权解释分析

李迎春律师



【摘要】
国务院制定的劳动合同法实施条例可以对劳动合同法模糊条款做出细化使其更有操作性，但是不能超越条款本身的含义解释法律、创设新制度，否则就涉嫌越权解释了。。。

【关键词】劳动合同法实施条例 越权解释 分析


　　《中华人民共和国立法法》第四十二条规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。2008年5月8日国务院公布的《中华人民共和国劳动合同法实施条例》（草案）对《劳动合同法》许多模糊条款进行了明确，这无疑是值得称道的，在实践中也具有可操作性，但是纵观整个条例45个条款，有部分条款已经超出了《劳动合同法》条款本身的含义，已经变成了对法律条款进行解释了，似乎有越权解释法律之嫌。本文仅从立法程序上探讨《条例》草案部分条款对法律做出解释的权限是否合法，并未涉及条例条款本身在实践操作中的合理性。　

　　涉嫌越权解释条款一：续延劳动合同后符合连续工作满10年订立无固定期限劳动合同的规定　

　　【条款】：第十二条 劳动合同期满，因劳动者有下列情形之一而续延，劳动者在该用人单位已经连续工作满10年，劳动者提出订立无固定期限劳动合同的，用人单位应当与该劳动者订立无固定期限劳动合同：　

　　（一）从事接触职业病危害作业的劳动者未进行离岗前职业健康检查，或者疑似职业病病人在诊断或者医学观察期间的； 　

　　（二）患病或者非因工负伤，在规定的医疗期内的； 　

　　（三）女职工在孕期、产期、哺乳期的。　

　　【分析】：《劳动合同法》第十四条第二款第（一）项规定，劳动者在该用人单位连续工作满十年的，劳动者提出或者同意续订、订立劳动合同的，除劳动者提出订立固定期限劳动合同外，应当订立无固定期限劳动合同。根据《劳动合同法》该项之规定，劳动者提出订立、或者同意续订劳动合同的，除劳动者提出订立固定期限劳动合同外，用人单位均应当订立无固定期限劳动合同。但是《条例》（草案）第十二条仅规定劳动者“提出”订立无固定期限劳动合同的，用人单位应当与该劳动者订立无固定期限劳动合同，实践中有些劳动者法律意识并不强，并不一定知道这时候要“提出”订立无固定期限劳动合同，可能是在用人单位提出续订劳动合同时“同意”续订，根据劳动合同法第十四条的规定，用人单位本应当也订立无固定期限劳动合同，但是根据《条例》（草案）第十二条之规定，劳动者不“提出”订立无固定期限劳动合同要求的，但同意续订劳动合同，将无法根据本条签订无固定期限劳动合同，《条例》（草案）显然缩小了劳动者可订立无固定期限劳动合同的范围，这种“缩小解释”，并不符合劳动合同法原意。　

　　涉嫌越权解释条款二：政府以及有关部门为安置困难人员就业而提供的给予岗位补贴和社会保险补贴的公益性岗位，其劳动合同不适用劳动合同法有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定　

　　【条款】：第十五条 地方各级人民政府以及有关部门为安置困难人员就业而提供的给予岗位补贴和社会保险补贴的公益性岗位，其劳动合同不适用劳动合同法有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定。　

　　【分析】：本条规定地方各级人民政府以及有关部门为安置困难人员就业而提供的给予岗位补贴和社会保险补贴的公益性岗位，其劳动合同不适用劳动合同法有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定。如果从结论去推断劳资双方法律关系，只能说明在该公益性岗位工作的劳动者与“地方各级人民政府以及有关部门”不建立劳动合同关系，如果建立劳动合同关系，劳动合同应当毫无例外的适用劳动合同法有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定才对，法律面前人人平等嘛，难道法律上会存在有部分劳动合同关系适用无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定，有部分劳动合同关系不适用无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定？但根据本条规定，又明确了双方确实是“劳动合同关系”，因为条款中明确了“其劳动合同”的存在，本条显然存在越权解释之嫌。　

　　涉嫌越权解释条款三：劳动合同法第十七条规定的“法律、法规规定应当纳入劳动合同的其他事项”，不包括《中华人民共和国劳动法》第十九条规定的“劳动纪律”、“劳动合同终止的条件”和“违反劳动合同的责任”的规定　

　　【条款】：第十六条 劳动合同法第十七条规定的“法律、法规规定应当纳入劳动合同的其他事项”，不包括《中华人民共和国劳动法》第十九条规定的“劳动纪律”、“劳动合同终止的条件”和“违反劳动合同的责任”。　

　　【分析】：“劳动纪律”、“劳动合同终止的条件”和“违反劳动合同的责任”是劳动法中所规定的合同必备条款，劳动合同法规定的劳动合同必备条款已经没有该三项条款，但是劳动合同法第十七条又规定了劳动合同必备条款包括“法律、法规规定应当纳入劳动合同的其他事项”，由于劳动法是法律，且仍继续有效，劳动法规定的“劳动纪律”、“劳动合同终止的条件”和“违反劳动合同的责任”根据劳动法之规定属于法律规定应当纳入劳动合同的事项，因此，从这个入口进去，“劳动纪律”、“劳动合同终止的条件”和“违反劳动合同的责任”又可能出现在《劳动合同法》规定的劳动合同必备条款里面。这其实是劳动合同法起草时的疏忽导致的法律漏洞，本条对此进行了“补漏”的解释，但是按照《立法法》的规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，而不能由国务院法规进行解释。　

　　涉嫌越权解释条款四：试用期工资标准的规定　

　　【条款】：第十八条 劳动者在试用期的工资不得低于本单位相同岗位最低档工资的80%或者不得低于劳动合同约定工资的80%，并不得低于用人单位所在地的最低工资标准。　

　　【分析】：《劳动合同法》第二十条规定，劳动者在试用期的工资不得低于本单位相同岗位最低档工资或者劳动合同约定工资的百分之八十，并不得低于用人单位所在地的最低工资标准。本条实际上是用词不严谨的表现，根据“或者”的汉语意思，该条可以得出两种理解，第一种理解：劳动者在试用期的工资不得低于本单位相同岗位最低档工资，不得低于劳动合同约定工资的百分之八十，并不得低于用人单位所在地的最低工资标准；第二种理解：劳动者在试用期的工资不得低于本单位相同岗位最低档工资的百分之八十，不得低于劳动合同约定工资的百分之八十，并不得低于用人单位所在地的最低工资标准。从条款规定看，两种理解都没有错，但是，一个法条不可能有两种理解，否则无法操作。这其实也是劳动合同法的一个法律漏洞。本条对此进行了明确，采纳了第二种理解，即劳动者在试用期的工资不得低于本单位相同岗位最低档工资的80%或者不得低于劳动合同约定工资的80%，并不得低于用人单位所在地的最低工资标准，其实也是对法律条款含义进行了解释，也涉嫌越权解释。 　

　　涉嫌越权解释条款五：劳动合同中止的规定　

　　【条款】：第二十四条 用人单位与劳动者协商一致，可以中止或者部分中止履行劳动合同。劳动者应征入伍、劳动者被依法限制人身自由或者劳动者失踪但是尚未被人民法院宣告失踪、宣告死亡的，用人单位可以中止或者部分中止履行劳动合同。　

　　中止或者部分中止履行劳动合同期间，用人单位和劳动者双方暂停履行劳动合同的有关权利、义务。