广元市人民政府关于印发《广元市国有土地使用权有偿出让资金管理(暂行)办法》的通知
四川省广元市人民政府
广府发〔2005〕11号
广元市人民政府关于印发《广元市国有土地使用权有偿出让资金管理(暂行)办法》的通知
各县、区人民政府，市级各部门，市经济开发区管委会：
《广元市国有土地使用权有偿出让资金管理(暂行)办法》已经市人民政府修订，现印发你们，请遵照执行。
二○○五年七月二十二日
广元市国有土地使用权有偿出让资金
管理（暂 行 ）办法
第一条 为加强国有土地使用权有偿出让资金（以下简称土地出让资金）管理，防止国有资产流失，确保土地收益最大化，根据《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发（2001）15号)、《关于实施经营城市战略的意见》(川委发（2001）5号) 和《关于规范土地出让行为防止国有土地资产流失的通知》(川府发（2001）23号)，结合我市实际，制定本暂行办法。
第二条 土地出让资金实行“收支两条线”，纳入财政专户，专款专用，统一管理。
第三条 土地出让资金包括：
（一）县以上土地行政主管部门通过“招、拍、挂”等形式依法有偿出让国有土地使用权后，按合同或协议规定向受让人收取的土地出让全部价款。
（二）土地使用期满，土地使用者需要续期，并按规定缴纳的续期土地出让价款。
（三）原通过行政划拨获得土地使用权后所建房屋出租获得的租金中应上缴国家的土地收益部分。
（四）县以上人民政府在一定期限内将国有土地出租给土地使用者后，由土地使用者支付的租赁金。 第四条 财政部门是土地出让资金收入的主管机关，土地行政主管部门为土地出让资金的代征机关，其他部门和单位一律不得代为征收。
第五条 土地出让资金收入由财政部门在银行设立“土地出让资金财政专户”。其他任何部门或单位不得设立土地出让资金专户。
第六条 土地出让资金必须按出让合同约定的金额、时间和方式由土地行政主管部门负责征收，并直接缴入“土地出让资金财政专户”，并向财政部门提供土地出让合同或协议、土地出让登记单、土地出让清算单。 土地行政主管部门根据土地受让方所执“土地出让金专用票据”办理土地使用权出让的有关手续。
第七条 财政部门应对土地出让资金实行宗地核算，并根据土地出让资金收缴情况按比例缴纳和核拨相关税费、基金。
第八条 土地使用权依法处置后所获收益主要用于城市基础设施建设、土地开发整理及农业土地开发等。同时分别按不少于30%、10%、10%、15%的比例提取土地储备资金、工业用地地价成本调节资金、征地调节资金和农业土地开发资金。
第九条 对国有企业改制涉及的土地资产处置，属于划拨土地的由政府依法收回土地使用权，重新拟定供地方案报批后公开供地，所获土地收益由县以上政府依法收回。
第十条 凡是涉及“三金”（农村合作基金会、供销社、乡镇企业基金会）资产处置的，其所获土地收益经县以上人民政府批准后用于兑付“三金”。
对涉及的行政事业单位原划拨土地由政府依法收回土地使用权，实行公开供地后所获收入属政府所有，由政府按现行政策安排。
第十一条 各级财政、审计、监察部门应加强对土地出让资金收支管理的核算、审计和监督。严禁任何单位和个人拖欠、挪用、坐支土地出让资金，不得开减、免、缓、返土地出让资金的口子。违者按有关法律法规严肃查处。
第十二条 本办法自发布之日起执行。市政府有关规定与本办法不一致的，按本办法执行。
行政机关不作为是指基于公民、法人或者其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由拒绝作为的行政违法行为。分为消极的不作为与积极的不作为，消极的不作为是行政机关延迟履行法定职责的行为，积极的不作为是明示拒绝履行法定职责的行为。《行政诉讼法》第十一条第一款（四）项规定“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”，第（五）项规定“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，公民、法人和其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理。行政不作为的成立必须具备相应的构成要件，准确理解和把握行政不作为的构成要件是行政审判实践中正确审理行政不作为案件的关键。
行政不作为有以下四个构成要件：
1、行政不作为的主体必须是行政主体。行政主体是指享有国家行政权力、能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。成为行政主体必须具备四个条件：其一必须享有行政权力，其二必须能以自己的名义从事行政管理活动，其三必须能够承担由于实施行政活动而产生的责任，其四行政主体必须是组织，个人不能成为行政主体。根据行政法的理论，行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。受委托的组织由于不能以自己的名义从事行政活动，并且其行为后果也是由委托者承担，所以不能成为行政主体。行政机关和法律、法规授权组织的工作人员不是行政主体，但是行政主体的行政管理活动离不开其工作人员，它们之间是一种职务委托关系，行政主体工作人员履行职务所产生的后果和责任，要由行政主体承担，所以行政机关、法律法规授权的组织及其工作人员不履行行政义务的行为属于行政不作为行为。
2、行政主体具有作为的行政义务。行政主体的义务既有法定义务，也有非法定义务，但无论哪种义务，由于行政主体身份的特殊性，都属于必须履行的行政义务。如果行政主体不存在必须履行的行政义务，则谈不上行政不作为。
3、行政主体在客观上具有不履行行政义务的事实。行政主体不履行行政义务在司法实践中一般表现为两种形式：一种是行政主体在接到相对人的申请或依职权发现相对人的人身权或财产权需要获得保护的情形后，根本没有启动行政程序，属于完全的行政不作为。另一种形式是行政主体虽然启动了行政程序，但在法定的或合理的期限内没有全部完成行政程序，属于不完全的行政不作为，也可以说拖延履行义务。例如在颁发许可证或执照的行政案件中，行政主体虽然接受了相对人的申请，也进行了必要的审核，但在法定的或合理的期限内既没有向相对人发放许可证或执照，也未向相对人告知不予发放及其理由，即属于这种情况。法定期限比较好掌握，有法律、法规的明确规定，如何掌握合理期限，司法实践中没有统一的标准，虽然最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定了两个月的期限，但有些情况下不能适用两个月的规定，所以应当具体情况具体分析，司法审查既要有利于保护相对人的合法权益，提高行政效率，又要照顾行政主体的实际情况。
4、行政主体有履行行政义务的可能性。虽然行政主体负有行政义务，但是由于客观条件的限制、意外事件以及不可抗力，导致行政主体及其工作人员由于非主观的原因而不能及时履行行政义务，便不能认定为行政不作为。如公安机关在接到受害人的报警后立即出动赶赴现场，但由于路途中堵车，没有及时到达现场，导致受害人受到侵害，同样也不能认为是行政不作为。因此只有在行政主体具有履行义务的可能性，而由于故意或过失没有在法定的或合理的期间作为的，才能构成行政不作为。综上所述，行政主体的行为必须同时符合上述四个构成要件，才能构成行政不作为。
行政不作为具有以下几个方面的特征：
（一）违法性
行政不作为在本质上是对公共利益维护和分配权的放弃。这种放弃将构成对国家所负作为义务的放弃，其后果是直接损害和侵犯了公共利益和个人利益。无论是对公共利益维护权的放弃还是对公共利益分配权的放弃，都会造成一定的危害后果，所以它是一种违法行为。
（二）消极性
行政不作为的消极性在主观上表现为行政主体对其行政职权的放弃，在客观上表现为不履行或拖延履行所承担的行政义务。行政主体的行政职权来源于法律的授权，行政主体只能严格依照法律规定行使权利，履行义务；行政主体既不能放弃义务，也不能放弃权利，否则即意味着失职，意味着行政不作为。
（三）隐蔽性
由于行政不作为表现为事实上没有积极明确做出，而是消极无为，因而具有一定的隐蔽性，危害后果难以明显呈现出来。一般情况下，只有行政不作为直接侵犯了相对人的合法权益，引起行政争议诉诸法院时，行政主体承担的法律后果才会确定下来。尤其是对侵害公共利益的行政不作为，隐蔽性更大，国家法律监督机关一般很难对此类不作为取证查处，只有到了出现严重后果，构成犯罪的时候才由司法机关给予惩罚性的制裁。
（四）危害性
行政不作为在客观上具有一定的隐蔽性，其危害性与行政作为的危害性相比有过之而无不及。从某种意义上说，行政不作为就是失职、渎职，造成政府职能错位，人为地削弱了行政职权的效力，严重损害了法律的严肃性和政府形象，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害社会公共利益。增加社会矛盾的加剧，而且极易引起社会冲突，导致群体性事件的发生。严重危害社会的安定和谐，不仅没有保护和协调好社会各方面的利益，还很大程度的造成社会资源的浪费，表面上不作为节省了眼前的成本，但是实际上浪费了更多的社会人力，物力，还造成了政府形象的伤害，其造成的损失是不可估量的。
（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）