《行政许可法》促进了政府行政理念的更新

第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议8月27日通过了《行政许可法》，这标志着我国各级政府执政为民，再造有限、透明、服务政府和强化行政审批监督的理念在法律上得到了具体的体现。
一、《行政许可法》体现了政府执政为民的思想
市场经济运行机制的建立，实现了主体的回归，公民和其他市场主体第一次能够独立地决定自己的命运。但是，由于政府的执政理念没有转变，在开展各项经济活动时，公民和其他市场主体还要经常性地受到政府的干预。种类繁多的行政许可捆住了市场主体的手脚，降低了市场运行的效率。公民虽然拥有市场主体的身份，却并没有真正享受到市场主体应有的权利。一些基本的经济活动必须经过几个甚至几十个政府部门的批准，在一个又一个行政审批的环节中，市场主体的权利被消解掉了。
《行政许可法》确立了有限政府的观念。它第一次将那些市场主体做得了而且做得好的事项完全交给了市场主体，大大缩小了政府审批的范围，从根本上实现了还权于民。因此，《行政许可法》的颁布，是公民和其他市场主体权利的一次大解放。《行政许可法》从限制政府的许可权力，保护公民和法人的基本权利两方面体现了执政为民的思想。
《行政许可法》明确规定了行政许可的平等原则，最大限度地实现了行政审批标准的全国统一，为建立公平合理的竞争秩序提供了法律上的保证。与此同时，为了防止行政审批中出现与民争利现象，《行政许可法》还规定了审批服务的具体规则，对那些朝令夕改的审批行为，法律还特别规定了行政机关的补偿机制，这一点对遏制市场经秩序管理混乱现象，保护公民和其他市场主体的合法权益具有非常特殊的意义。因此，《行政许可法》的颁布，为贯彻执政为民的思想提供了可靠的制度保证。
《行政许可法》在严格程序中也彰显了执法为民的思想。在总共8章83条的法律中，有29条是关于行政许可实施程序的规定，占条文总数的三分之一强，其涉及申请、受理、审查、决定、期限、听证、变更、延续、特别程序等行政许可实施的方方面面。严密、细致的程序规定，极大地方便了群众，体现了执法为民、依法行政的精神。有关程序的每一个条款中，无不体现了便民原则：省级政府经国务院批准，可将几个行政机关行使的行政许可权相对集中；一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当“一个窗口”对外；依法需要几个部门几道许可的，可以由一个部门牵头征求其他部门意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理，尽量减少“多头审批”；行政机关应当将有关行政许可的事项、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示，以防止“暗箱操作”；行政许可申请可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式提出，也可委托代理人提出，不必都亲自到行政机关办理；行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定，不能当场决定的，要出具受理凭证，并最迟在30日内作出决定。行政许可法在程序方面的规定不仅严格，而且细致，极具可操作性。如规定行政机关的受理决定要加盖公章并注明日期，以便有据可查；申请材料不齐全的应当一次性告知，以免当事人多跑路；不予受理的行政许可要书面答复等等。
二、《行政许可法》再造有限、透明、服务政府
从行政审批制度改革的启动，到《行政许可法》的出台，我国政府的管理理念、工作思路、施政方式发生了深刻变化。随着《行政许可法》的出台，“跑”审批将一去不复返，曾经高高在上的政府将在一个相对平等的平台上与公民对话。从“行政审批”到“行政许可”，一词之差，却反映了政府在管理理念上的变化和突破，意味着政府正从管制型政府向有限政府、透明政府和服务政府转变。
有限政府。《行政许可法》将行政许可的设定权严格限制在法律、法规和地方政府规章以上，剥夺了部门规章和其他行政规范性文件的设定权，有力地遏制行政权力扩张的趋势。这一规定意味着，今后只有法律、法规有权设定行政许可，其他任何形式的红头文件都不得染指许可，否则均属无效。
为了从根本上减少和控制行政许可的种类和数量，《行政许可法》还通过划定许可范围，列出许可项目等方式规范立法机关的设定行为，强调凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，均不得设定许可。即使已经设立定的行政许可，也不宜长期存在，行政许可的设定和实施机关必须适时进行许可评估，及时修改和废止已经设定的行政许可。当然，尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。否则应停止实施。这些规定对于保障各级行政机关依法实施必要的行政管理，遏制各级行政机关滥设行政许可具有重要意义。
透明政府。随着政务公开的蔚然成风，建立透明政府的观念已深入人心，但在没有制度和保障的前提下，公开显得相对乏力。《行政许可法》明确要求，设定和实施行政许可应当遵循公开原则。行政许可的实施机关、条件、程序、期限等必须公开，未经公布的，不得作为行政许可的依据，而且申请人有权要求行政机关提供相关的资料。起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。行政机关作出的准予行政许可决定，要将有关决定和申请人的资料予以公开，允许公众查阅。由此可以看出，公开透明的行政许可不仅是人们的普遍诉求，也是治愈行政腐败顽疾的“特效药”。有了法律保障和透明行政许可将给所有申请人提供一个更加公平的竞争机会，对那些长期笼罩在神秘政府阴影下行政使特权的许可机关和公务员来说，新的许可制度无疑是一束耀眼的强光，让所有腐败没有藏身之处。
服务政府。浏览《行政许可法》条文，处处体现了以人为本的精神和公平、公正的原则：申请材料不齐全的，应当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容；有数量限制的行政许可，符合条件、标准的，应根据受理先后顺序作出决定；受理行政许可应在20日内作出行政许可决定；行政许可不得收取任何费用……这些人性化的规定，都将有利于政府依法行政，树立良好形象，更好地服务百姓。针对目前办理行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长等问题，《行政许可法》规定：经批准，一个行政机关可以行使其他行政机关的行政许可权；一个行政机关实施行政许可的，实行“一个窗口”对外；依法需要几个部门办理几道行政许可的，可以确定一个部门受理行政许可申请并转告其他有关部门分别提出意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理；申请行政许可可以通过信函、电报等方式提出，申请人不必事事都到行政机关办公场所提出申请；行政机关要在网站上公布行政许可事项，方便老百姓申请行政许可，并应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率；申请人提供的申请材料齐全，不需要对行政许可申请作实质性审查、核实的，行政机关原则上应当当场作出决定；除当场作出决定和法律、行政法规另有规定的外，行政机关原则上应当自受理之日起20日内作出决定；对涉及申请人与第三人重大利益的行政许可事项，行政机关应当告知申请人、利害关系人听证的权利。这些制度将大大简化行政许可程序，减少许可环节，方便老百姓申请和获得行政许可。其精神实质就是将行政许可由政府的权力转变为义务，从过去老百姓求政府办事转变为政府必须为老百姓服务。
三、《行政许可法》重审批更要重监管
实践中，行政机关重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍；行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任。为了解决重许可、轻监管或者只许可、不监管的问题，《行政许可法》通过把对行政许可事项的监督检查作为行政许可权的必要延伸，设专章规定了对从事需要行政许可的活动的严格监督检查，把事前行政审批与事后严格监管有机统一起来，有利于行政机关及其工作人员改变管理方式。
《行政许可法》对行政机关的监管责任作了多项具体的规定。如上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人行政许可事项活动情况。行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验等等。
《行政许可法》还明确规定，把行政许可权行政许可的实施权，延伸到对被许可人活动的监督的环节，即“谁审批谁监督”。同时，对监督行为本身也做了非常明确的规范。
第一，实施行政许可的行政机关或者其他有权的机关对被许可人必须进行监督，但是这种监督原则上以书面监督为主，即我们的监督检查一方面要督促它，另一方面又不能扰民。
第二，对一些需要实地检查的，行政机关在行使权的过程中要尽量减少与老百姓发生冲突。
第三，允许老百姓举报和被许可人举报，这是非常重要的一个方面。允许公民、法人和其他组织对被许可人的活动投诉举报，这是充分利用当事人之间的利害关系来强化行政许可监督的重要方式，无论是那种方式，行政机关都不得干扰影响被许可人，都不允许吃、拿、卡、要。
《行政许可法》对行政机关该许可的不许可、不该许可的乱许可等行为，规定了严格的法律责任。同时，规定了实施行政许可原则上不准收费，实施行政许可不得索取或者收受他人财物，从而确保了权力与责任挂钩、权力与利益脱钩，从制度上防止利用行政许可“寻租”。
总之，《行政许可法》的颁布施行，对进一步转变政府职能，改革行政管理方式，推进依法行政进程，都将产生深远影响。保证行政许可法全面、正确地实施，是各级政府和政府各部门的一项重要职责，也是建设法制政府的一项重要任务。因此，各级行政机关工作人员特别是领导干部，都应该从贯彻“三个代表”重要思想、实现执政为民、全面推进依法行政的高度，充分认识实施《行政许可法》的重要意义，认真学习、准确理解、严格执行《行政许可法》，提高依法行政水平。（卞军民）


　　针对上海地铁公司方面提醒女性乘客注意穿衣自重的微博提示，有女性同胞强烈反弹，在地铁站内举“我可以骚你不能扰”的标牌抗议。这句话一时被人们热议。那么，如何从法律上评价它呢?

性骚扰是侵权行为

事件中所谓的“扰”即指性骚扰，在现代侵权法中是一种侵权的类型。性骚扰在现代各国都带有普遍性，然而对其含义的理解及内容的界定难度很大。“性骚扰”这一用语，最先是在美国设计出来。而在荷兰，这种行为被称为“违反当事人意愿的亲密举动”;在意大利，则被称为“性调戏”;在法国，则通常称为“性勒索”。我国习惯上使用性骚扰一词，2005年12月1日起施行的修正后的妇女权益保障法也正式将其作为立法用语使用。该法第40条规定:“禁止对妇女实施性骚扰。受害妇女有权向单位和有关机关投诉。”但该法没有对性骚扰进行具体界定。此后，一些地方性法规对于性骚扰进行了列举式的说明。如2006年《湖南省实施办法》中规定:“禁止以违反法律、伦理道德的具有淫秽内容的语言、文字、图片、电子信息、行为等形式对妇女实施性骚扰。”又如2006年《上海市实施办法(草案)》，对“禁止对妇女实施性骚扰”的条款首次进行细化，增设了禁止以语言、文字、图像、电子信息、肢体行为等形式对妇女实施性骚扰，受害妇女有权向单位和有关机关投诉的内容。发黄色短信等行为也可被认定为性骚扰行为。

性骚扰由哪些要素构成?我国立法对其没有界定，因此理解上分歧较大。国外立法对性骚扰含义的界定，基本上呈现出从重视在工作场所的性骚扰到关注一般场所普遍存在的性骚扰的发展轨迹。其要素包括:性骚扰是具有性本质的行为或者基于性别的行为，骚扰方追求不当的性利益;性骚扰是不受欢迎的行为;性骚扰具有性别歧视性或有损人的尊严性。号称妇女权益保障法禁止性骚扰以来的首例性骚扰案——重庆市巴南区性骚扰案件中，法院对性骚扰的界定参照了这些要素，把性骚扰描述为:“是一种不受欢迎的与性有关的行为，是一种侵犯了他人人格尊严的行为。”参照国外的立法和我国的做法，在我国，现阶段基本上可以把性骚扰定义为是对他人实施的与性或者与性别有关的有损他人人格尊严、且不受欢迎的任何形式的语言、动作等。

性骚扰，一般的形态是男性骚扰女性，但也不乏女性骚扰男性的。妇女权益保障法由于立法目的的限制，只是规定了对妇女的性骚扰问题。全面处理性骚扰问题，还需要适用侵权法的规定。但当前来看，对于性骚扰问题表现形态、举证责任等问题，侵权法规定得也不够具体明确，处理上多依据法律的一般性的规定。

公众场合的着装暴露尚不构成性骚扰

本次事件中，很多人有一个疑问:在公众场合如此发“骚”，难道不也是对别人的性骚扰吗?这话一般意义上讲并不错，但在法律意义上不能成立。

公众场合的“骚”为什么尚不构成性骚扰呢?这里涉及一个侵权责任的构成要件问题。性骚扰是一种常见的侵权，其构成需要符合一般的侵权责任构成要件:即有侵权行为、有损害后果、有因果关系、有主观过错。可见，侵权责任的构成条件是具体化的，而具体化的条件来源于具体、特定的个案纠纷。也就是说，性骚扰成立的前提，首先要有特定的骚扰人和被骚扰人，还要有骚扰人向被骚扰人实施的具体的骚扰行为。至于公众场合的暴露性着装，是面向不特定公众的，并非是对某个具体的人实施，因此无法成立一个具体的法律纠纷或者说没有具体的法律关系。

但是，着装上的不当虽然并不侵犯公众的权利(在法律没有限制性规定的情况下本身也不违法)，但其在公共道德层面并不妥当。因为人类社会的基本秩序的维护需要公序良俗的支持，而从公序良俗的角度看，人身体的隐私部位只适合给除自己之外的极少数人看，在公众场合过于暴露的展示与公众的道德观念不符，客观上也不利于社会安定。因此，事件中上海地铁方面的提醒，本身也并无不当。

面对性骚扰注意留存证据

面对性骚扰，越来越多的受害人(尤其是女性受害人)勇敢地使用法律武器保护自己，维护自己的权益。从诉讼的角度看，这类案件胜诉的关键在于证据的有无。在性骚扰案件中，由于受害人受到的损害主要是精神上的伤害，故难以留下现实可见的“肉体伤痕”，又由于性的私密性等特点，使得大多数性骚扰行为的发生难以为第三人知悉，因此使得这类案件的证人较少，或者证人不敢、不愿作证。所以，受害人一定要特别注意留存性骚扰的证据。这里有几点要注意:一是发现有被骚扰的苗头，提前做好防范和必要的应对准备;二是遇到性骚扰，及时报警，求助警察保护自己和收集证据;三是注意电子证据的采集和保存，如手机录像、照片、短信、电子邮件等。

当然，从完善法律规定来看，应当在证据规则上作出一些调整以适应性骚扰案件的特点。在性骚扰的认定上，应当适当减轻受害人的举证责任，加重骚扰人的举证责任。

(作者为国家检察官学院教授)