黑河市区出入城口道路两侧控制区域规划建设管理规定
黑龙江省黑河市人民政府
黑河市人民政府关于印发黑河市区出入城口道路两侧控制区域规划建设管理规定的通知
黑市政字〔2010〕61号
爱辉区人民政府，中、省、市直各单位：
经市政府研究决定，现将《黑河市区出入城口道路两侧控制区域规划建设管理规定》印发给你们，请认真遵照执行。
二○一○年十二月二十三日
黑河市区出入城口道路两侧控制区域规划建设管理规定
第一条 为切实加强我市出入城口道路两侧控制区域规划、建设、管理，进一步美化城市景观，提升城市综合功能，保障公路安全畅通。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国公路法》等法律、法规，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于黑河市区出入城口道路两侧控制区域范围的一切建设活动。
本规定所确定的出入城口道路两侧控制区域范围均在城市总体规划确定的规划区内，部分区域未纳入城市建设用地范围。依据《中华人民共和国城乡规划法》，规划区属于必须实行规划控制的区域。
第三条 本规定所称出入城口道路包括202国道、黑嘉公路、黑洛公路、机场路和五秀山园区路。
本规定所称道路两侧控制区域范围在控制长度区间包括道路红线控制区域和道路两侧建设活动控制区域。
202国道控制长度起止点：零公里至10公里区间。
黑嘉公路控制长度起止点：零公里至10公里区间。
黑洛公路控制长度起止点：零公里至卧牛湖风景区区间。
机场路控制长度起止点：五秀山工业园区路口至黑河机场区间。
五秀山园区路控制长度起止点：机场路至五秀山工业园区区间。
道路红线控制区域是指控制长度区间内从出入城口道路两侧路边起算，两侧一定范围内不准建设的区域。其中，202国道、机场路、五秀山园区路两侧各50米范围内；黑嘉公路和黑洛公路两侧各20米范围内。
此外，本规定未界定的机场路零公里至五秀山工业园区路口之间4.5公里区段范围按照城市道路进行规划管理。
道路两侧建设活动控制区域是指控制长度区间内从出城口道路两侧“道路红线控制区域”外边缘起算，两侧各500米范围内的区域。
第四条 黑河市区出入城口道路两侧控制区域规划、建设、管理工作，实行政府统一领导，分工负责制。规划、建设、执法、国土、交通以及其他行业主管部门按各自的职责和本规定要求，共同做好出入城口道路两侧控制区域规划、建设、管理工作。
出入城口道路，由交通行政主管部门及公路管理机构按各自职责负责；道路两侧控制区域，由规划、建设、执法、国土、交通等部门按照各自职责负责；公安、工商、环保、卫生等主管部门要在各自职责范围内协助做好出入城口道路及道路两侧控制区域规划、建设和管理等相关工作。
第五条 任何单位和个人禁止擅自进行出入城口道路建设、维护以及公路广告标牌设置等相关行为，以上行为由交通行政主管部门或公路管理机构按照公路管理有关规定依法进行管理。
任何单位和个人禁止在道路红线控制区域内非法进行有关建设以及污染、侵占、破坏、损坏公路路产和危及公路安全的行为；任何单位和个人禁止擅自在道路两侧建设活动控制区域进行项目建设、乱搭乱建、设点修车洗车、堆放杂物、倾倒垃圾和淤泥、擅自埋设和架设管线等行为，该区域内所有建设行为必须严格按照城市规划控制要求进行。对未经市规划行政主管部门批准，擅自在道路两侧控制区域范围内进行违法建设的行为，以及未经有关部门批准，违法占道经营、乱堆乱放等行为，由市城市管理行政执法部门依法处理。
本规定所确定的控制长度内道路两侧控制区域范围与《黑河市城市总体规划》界定的建设用地范围相交叉、重叠区域的相关管理，由市规划行政主管部门依据城市规划有关要求进行管理。
第六条 规划、建设、执法、国土、交通等行政管理部门对违反本规定的行为，应按照各自职责，依据有关法律、法规依法作出行政处罚。
当事人对行政执法部门的处罚决定不服的，可在法定期限内依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
第七条 本规定由黑河市城乡规划局负责解释。
第八条 本规定自发布之日起三十日后施行。
附条件不起诉，也称暂缓起诉，是指检察机关依法对已具备追诉要件的犯罪嫌疑人作出缓予起诉的决定。从制度层面来说，它是指检察机关在审查起诉阶段，根据犯罪嫌疑人的犯罪性质、犯罪危害程度、犯罪情节、犯罪后的表现及其年龄、家庭和生活等情况，认为没有必要立即追究其刑事责任的，为其设立一定考察期限，在考察期内视其履行规定的义务情况，决定是否再行提起公诉的一种诉讼制度。这种制度是起诉便宜主义的一种表现形式，对于体现宽严相济的刑事政策，督促被附条件不起诉的犯罪嫌疑人改过自新、回归社会均具有重要意义。
2012年通过的《刑事诉讼法修正案》中专门规定了未成年人犯罪案件诉讼程序，这可以说是我国未成年人刑事司法制度史上的一个里程碑。其中有关未成年人附条件不起诉的规定，充分体现了此次刑诉法修改更加符合国际刑事司法发展趋势，体现了对未成年人的特殊保护，适应我国社会经济发展的需要。
一、我国未成年人附条件不起诉的立法现状
《刑事诉讼法修正案》首次在刑诉法中确立了“对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”，并在第二百七十一条规定“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。”未成年人附条件不起诉制度的设立，充分体现了对未成年人的进一步保护，也是我国对附条件不起诉制度的有益尝试，具有积极的意义。根据上述条文，对未成年人适用附条件不起诉有着严格的规定，其仅适用于未成年人特定章节的犯罪。同时规定“应当听取公安机关、被害人的意见。”且如果未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人对附条件决定有异议，“人民检察院应当作出起诉的决定”，这都确保了未成年人附条件不起诉制度不会被滥用。
在此之前我国只有法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉三种不起诉情形,三者的不起诉决定都具有确定性，因而没有可裁量性。而本次未成年人附条件不起诉制度的设立，不仅更好地保障了未成年人的权利，同时也能在实践过程中总结经验，将附条件不起诉制度推广开来，在起诉与不起诉之间建立一个缓冲区，从而有效弥补我国现行不起诉制度的不足。检察机关在对各方面因素进行综合评价后，再选择对犯罪嫌疑人起诉或不起诉，不仅有利于司法资源的合理配置，也使执法办案更加人性化。
二、未成年人附条件不起诉存在的问题
本次刑诉法修正案正式设立了未成年人附条件不起诉制度，使附条件不起诉不再是“违法试验”，而是“有法可依”。其设置比较合理，内容也较完备，具有较强可操作性。但具体规定仍有不完善之处，相关的配套制度尚需在今后的司法实践加以探索。
1、设置上的不足
首先，对附条件不起诉适用范围规定过窄。从现行刑法来看，法定刑在一年以下有期徒刑的罪名本身就极少，而在刑法分则第四、五、六章中法定刑在一年以下的仅有两个罪名。从宣告刑来看，参照《人民法院量刑指导意见(试行)》的从轻、减轻处罚幅度，对已满14周岁不满16周岁的未成年人而言，只有在其涉嫌贩卖少量毒品时，起刑点在3个月拘役至3年有期徒刑之间，才可能适用附条件不起诉。而对于已满16周岁不满18周岁的未成年人犯罪，在刑法分则第四、五、六章中能达到附条件不起诉要求的罪名也是屈指可数，且都并非未成年人犯罪的高发区。
其次，对附条件不起诉适用条件规定过于简单。“有悔罪表现”的条件显然更多的是考虑对未成年犯罪嫌疑人的保护，而没有充分考虑受害人的利益。且对于被作出附条件不起诉的犯罪嫌疑人来说这样的规定也显得过于简单。未成年犯罪嫌疑人可能为求得“不起诉”而表现出良好的悔罪态度，但承办人员难以在短时间内对其是否真心悔过作出准确的评判。从而可能为犯罪嫌疑人逃避刑罚提供了条件和便利。
2、监督制约机制的不完善
修正案在未成年人附条件不起诉的适用对象、适用条件、考验期限、适用程序和撤销等方面都做了规定。但由于缺乏具体的操作细则，如比照适用相对不起诉的工作流程，由承办人员审查完毕，经分管检察长同意后，再经检察委员会讨论决定，既烦琐效率低下又透明度不高。同时，按照修正案规定“人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人的意见。”但是没有明确给出被害人的救济途径和渠道,一旦被害人提出反对意见,检察机关是否能就此作出起诉的决定。且作出附条件不起诉决定的是检察机关，实施监督考察的也是检察机关，考验期满根据考察结果作出起诉与否决定的还是检察机关，这将再次引来“谁来监督监督者”的悖论。
3、配套机制的缺乏
修正案虽规定了被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人在考察期内应遵守的规定，但仅为四项较为笼统的义务，针对性不强、可操作性差。如果未成年犯罪嫌疑人在不起诉前尚未羁押，在不起诉后又未受到任何非刑罚处罚措施，不免会使其对自身行为缺乏必要认识，认为即使犯罪也无需承担任何法律责任，进而放纵了犯罪。基于未成年犯罪嫌疑人的特殊性，出于矫治和教育的目的，在作出附条件不起诉决定以后，对其帮教、挽救工作必不可少。修正案规定“由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察”，要求未成年犯罪嫌疑人“按照考察机关的要求接受矫治和教育”。但缺乏具体的未成年人帮教机制，由于人力、物力、财力有限，检察机关具体进行矫治、教育也不现实。
三、完善我国未成年人附条件不起诉制度的相关举措
（一）适用未成年人附条件不起诉的范围与条件
1. 扩大未成年人附条件不起诉适用范围
我国《刑法》第七十二条规定，对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人应当宣告缓刑。现行《刑事诉讼法》第一百七十四条规定，对可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制的公诉案件，可以采用简易程序。且刑诉法修正案第二百七十七条也规定，对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件可以适用当事人和解程序。由此可见我国的刑事法律对三年以下的犯罪均采取较为宽和的处理原则，体现了我国“宽严相济”的刑事政策。因此，应适当放宽对未成年人附条件不起诉适用范围，对于可能判处三年有期徒刑以下刑罚，均可以适用附条件不起诉。这样与我国现行的法律规定比较协调，也减少了短期自由刑给未成年人带来的消极影响。
2.建立适用附条件不起诉的调查评估制度
未成年犯罪嫌疑人的“悔罪表现”应该通过三方面来判断:一是其过往的一贯表现;二是其实施犯罪过程中的表现;三是其在考验期中的表现。根据《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第十六条第四款规定，对未成年犯罪嫌疑人审查起诉时，可结合社会调查。通过社会调查程序，可以全面了解未成年犯罪嫌疑人的成长经历、家庭环境、个性特点、社会活动等各种背景，从而为评判其在考验期悔罪表现的是否真实、自愿提供参考。
除了进行必要的社会调查，在进行调查评估时还应考虑以下情况：（1）未成年犯罪嫌疑人的主观危害程度，包括是预谋还是临时起意、是累犯还是初犯、是主犯还是从犯等。（2）未成年犯罪嫌疑人是否认罪，并真诚悔过，是否自愿向被害人赔礼道歉，并取得被害人谅解。未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人是否履行了赔偿、补偿等义务。（3）未成年犯罪案件的社会影响大小，其恶性程度及社会危害性是否突破大多数人对一般未成年犯的预期。（4）有无损害国家、集体和其他公民的合法权利，有无损害社会公共利益，其中尤其要考虑有无损害被害人的合法权益。（5）有无良好的帮教条件。
（二）不起诉的监督制约机制
未成年人附条件不起诉制度的设立是检察机关自由裁量权的扩充，为防止执法的随意性，避免可能出现的起诉裁量权的滥用，制定完善监督制约机制是非常必要的。
1.制度制约
高检院应尽快完善《人民检察院刑事诉讼规则》或者出台相关司法解释，对未成年附条件不起诉的实施细则做出明确规定，探索适合未成年人特点的附条件不起诉办案制度和流程，从而对未成年人附条件不起诉采取有效的内部制约。具体来说有以下几方面的设想：